The Pre-Salt auction and contracts
This article was written by guest author Cesar A. Guimarães Pereira.* This is part of a series of opinion articles that originated in Brazil, so the original Portuguese version can be found below.
The auction of the First Pre-Salt Round (area from the Libra block) which occurred on October 21, 2013, sparked discussion about the exploration model adopted by Brazil in these enterprises. This note serves to underline the principal characteristics of the production sharing system conceived under Brazilian legislation.
The model is internationally known. It was adapted to the Brazilian institutional experience by Law no. 12.304, which created the Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. (Brazilian Oil and Natural Gas Administration Company) – Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA) (Pre-salt Oil Company), and by Law no. 12.351, which amended the competences of the ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis [National Agency of Petroleum, Natural Gas and Biofuels]) and Petrobras with regard to Pre-Salt areas and other strategic areas – as defined under art. 2, IV and V, of Law no. 12.351. Law no. 12.351 defined the model, the contractual relationships that materialized it and the bidding (auction) for the selection of the contractor.
In institutional terms, some overlapping of competences is observed between the ANP and PPSA. Arts. 2 and 4 of Law 12.304 attributes supervisory duties to PPSA regarding the compliance of rules of local content and execution of production sharing contracts, including regarding investments and costs. The functions in themselves are fundamental, whether attributed to ANP or PPSA: the production sharing system is based on the premise that the “cost oil” shall be appropriated by the contracted consortium for its reimbursement, with the “profit oil” being shared. The lack of an adequate control of costs may imply a profit oil reduction and, as a result, the decrease in participation attributed to the different Brazilian public bodies involved.
Law no. 12.351 extended the competences of Petrobras to attribute to it some obligatory functions in the exploration of Pre-Salt and other strategic areas. Petrobras is obligatorily the operator (art. 2, VI). Therefore it must have a mandatory minimum participation in the contracted consortium for each enterprise, fixed by the President of the Republic (art. 9, IV; art. 10, III), of not less than 30% (art. 10, III, “c”). It may be contracted with exemption from bidding for the production sharing contracts (art. 8, I) and also directly for exploratory studies and evaluation (art. 7) and in other cases defined by the President of the Republic (art. 12), in addition to being able to dispute on the market, at the auctions, an increase of its participation (art. 14). It is worth highlighting that only this additional participation acquired in auctions can be transferred by Petrobras to third parties (art. 31, sole paragraph).
PPSA, created by Law no. 12.304, holds the interests of Brazil in the Pre-Salt system and is intended to administer the production sharing contracts and marketing of the exploration products (art. 2). It may be contracted by the Federal Administration with exemption from bidding (art. 5), obligatorily integrate the consortia (art. 21), although without assuming the corresponding risks (art. 8 (2)) and also represent the State in the unitization procedures (art. 4, IV; art. 36 of Law 12.351). As the administration of the consortium falls to the operational committee (art. 22) and it falls to PPSA to indicate half of its members and its president, who has a deciding vote and power of veto (arts. 23 and sole paragraph, 24 and 25), PPSA has a very relevant role in the institutional Pre-Salt arrangement.
In terms of the contractual model, the system adopted for Pre-Salt and strategic areas differs fundamentally from the general regime of Law no. 9.478. Instead of awarding, with the transfer of the petroleum ownership to the concessionaire through cash payments, Law no. 12.351 has adopted the production sharing system. In this, the integrating bodies of the Brazilian State receive the largest part of its share – with exception of royalties and the signing bonus – by means of a share in the exploration product. In addition to the institutional organization already shown, a fundamental concept is the “local content” (art. 2, VIII, of Law no. 12.351), which requires national production of various goods and services involved in exploration. In the production sharing contract, the contractor acquires the ownership only of “cost oil,” provided in art. 29, IV, and that is only due if the field becomes commercially viable, and of part of the “profit oil,” according to art. 29, VII. Therefore, the Administration does not only receive a cash payment, but it is associated to the possible surplus gained (and also to the risks, with the legal and contractual exceptions) by the enterprise. The requirements of the production sharing contract are referred to in art. 29 of Law no. 12.351. The period is limited to 35 years, according to art. 29, XIX. There are different causes for early termination, such as the end of the exploratory phase without commercial discovery, observed in the terms and limits of Law no. 12.351.
The contractor shall always be a consortium, regulated thoroughly by arts. 19 to 26, which set forth, among other requirements, obligatory and relevant participation of Petrobras and PPSA. One of the criticisms formulated of the model is the excess of state interference represented by this intense regulation; another vision of the same phenomenon views these requirements as a guarantee to preserve the position of the Brazilian State with regard to the potential of Pre-Salt and strategic areas.
The bidding does not differ substantially from that provided in Law no. 9.478 and is realized according to the auction mode. The assessment criteria is the greatest offer of profit oil above the minimum stipulated in the notice. The participation of foreign bidders is ensured. As Petrobras may be contracted directly for production sharing, the two possible scenarios shall always be Petrobras as an exclusive contracted party or a consortium as contractor, with Petrobras as a consortium member – always with a participation not less than 30% of the consortium. Although the transfer of the contract is possible (art. 31), Petrobras cannot transfer its position except in relation to the position acquired through the bidding, above the legal minimum for its participation. Law no. 12.351 also created a new unitization regime (arts. 33 to 41), applicable both to Pre-Salt and strategic areas regarding the concession contracts governed by Law no. 9.478.
The contractual regime is completed with the provision of certain payments in favor of the Public Authorities, specifically royalties and a signing bonus (art. 42). None of these two items may integrate the “cost oil” (art. 42 (1 and 2)). Art. 43 also foresees, just as art. 53 of Law no. 9.478, a payment of up to 1% of the production in favor of the owners of the surface area.
The criticism directed at the auction process of Libra are, to a certain extent, contradictory. Some confirm that the existence of petroleum in large quantities in the auctioned blocks was already known, and therefore it would fall to Brazil to exploit it alone through Petrobras. But others say that the model is excessively interventionist and it hampers private enterprise and reduces the market interest: Petrobras has a minimum participation in the consortium of 30%, exceeded in this case, and it is the obligatory operator; PPSA is the supervisor, with the power to veto certain decisions; there are various obligatory participation in favor of the State.
The exploration of pre-salt involves technical and financial risks that I’m not in a position to comment on. The production sharing model, provided under the Pre-Salt Law, is practiced internationally as one of the exploration models, with varying degrees of state intervention. The main legal challenge at this time is that the Brazilian State does not abuse its various roles in this process and acts to respect the trust of investors and to promote economic efficiency and the best result for the various interested parties in the enterprise – the greatest of which is the Brazilian State itself.
Another aspect that must be kept in mind is that the large participation of the Brazilian State shall be regarding the “profit oil.” This allows the consortium, before sharing the production results with the Brazilian State, to recover its cost through “cost oil.” As a result, it shall always be necessary to monitor the actions of the consortium to ensure the “cost oil” is not unduly increased. The mechanisms laid down in the model intend, in part, to allow this control. The important element is that the rules are complied with so the positions of all the parties involved remain those assumed at the time of the auction.
*Cesar A. Guimarães Pereira has a masters and PhD in Law from the Catholic University of São Paulo and is a partner at the Justen, Pereira, Oliveira and Talamini law firm. He is the coordinator of the section Bidding and Administrative Contracts for ReDAC – Revista de Direito Administrativo Contemporâneo [Review of Contemporary Administrative Law], coordinated by Marçal Justen Filho, a publication printed and in e-book of the Revista dos Tribunais, legal imprint of Thomson Reuters in Brazil.
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O leilão da 1ª Rodada do Pré-Sal (área do bloco de Libra), ocorrido em 21 de outubro de 2013, ensejou discussão sobre o modelo de exploração adotado pelo Brasil nesses empreendimentos. Esta nota destina-se a sublinhar as principais características do sistema de partilha de produção concebido pela legislação brasileira.
O modelo é internacionalmente conhecido. Foi adaptado à experiência institucional brasileira pela Lei nº 12.304, que criou a Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. – Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA), e pela Lei nº 12.351, que alterou as competências da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) e da Petrobras no que se refere às áreas do Pré-Sal e outras áreas estratégicas – assim definidas na forma do art. 2º, IV e V, da Lei nº 12.351. A Lei nº 12.351 definiu o modelo, as relações contratuais que o materializam e a licitação (leilão) para a seleção do contratado.
Em termos institucionais, percebe-se alguma superposição de competências entre a ANP e a PPSA. Os arts. 2º e 4º da Lei nº 12.304 atribuem à PPSA funções de fiscalização do cumprimento de regras de conteúdo local e da execução dos contratos de partilha de produção, inclusive no que se refere a investimentos e custos. As funções em si são fundamentais, fossem atribuídas à ANP ou à PPSA: o sistema de partilha de produção baseia-se na premissa de que o “custo em óleo” (“cost oil”) será apropriado pelo consórcio contratado para seu ressarcimento, partilhando-se o excedente em óleo (“profit oil”). A falta de um controle adequado de custos pode implicar uma redução do excedente em óleo e, por decorrência, a diminuição da participação atribuída às diversas entidades públicas brasileiras envolvidas.
A Lei nº 12.351 ampliou as competências da Petrobras para lhe atribuir algumas funções obrigatórias na exploração do Pré-Sal e outras áreas estratégicas. A Petrobras é obrigatoriamente a operadora (art. 2º, VI). T, assim deve ter uma participação mínima obrigatória no consórcio contratado para cada empreendimento, fixada pelo Presidente da República (art. 9º, IV; art. 10, III), não inferior a 30% (art. 10, III, “c”), Pode ser contratada com dispensa de licitação para os contratos de partilha de produção (art. 8º, I) e também diretamente para estudos exploratórios e de avaliação (art. 7º) e em outros casos definidos pelo Presidente da República (art. 12),além de poder disputar no mercado, nos leilões, uma ampliação de sua participação (art. 14). Cabe destacar que apenas esta participação adicional adquirida em leilões é que pode ser transferida pela Petrobras a terceiros (art. 31, par. único).
A PPSA, criada pela Lei nº 12.304, titulariza os interesses da União no sistema do Pré-Sal e se destina a administrar os contratos de partilha de produção e de comercialização dos produtos da exploração (art. 2º). Pode ser contratada pela Administração Federal com dispensa de licitação (art. 5º), integra obrigatoriamente os consórcios (art. 21), embora sem assumir os riscos correspondentes (art. 8º, § 2º), e também representa a União nos procedimentos de unitização (art. 4º, IV; art. 36 da Lei nº 12.351). Como a administração do consórcio cabe ao comitê operacional (art. 22) e cabe à PPSA indicar metade de seus membros e o seu presidente, que tem voto de desempate e poder de veto (arts. 23 e par. único, 24 e 25), a PPSA tem um papel de grande relevância no arranjo institucional do Pré-Sal.
Quanto ao modelo contratual, o sistema adotado para o Pré-Sal e as áreas estratégicas diferem fundamentalmente do regime geral da Lei nº 9.478. Em lugar da concessão, com a transferência da propriedade do petróleo para o concessionário mediante pagamentos em dinheiro, a Lei nº 12.351 adotou o sistema de partilha de produção. Neste, as entidades integrantes do Estado brasileiro recebem a maior parte de sua participação – com exceção dos royalties e do bônus de assinatura – mediante uma participação no produto da exploração. Além da organização institucional já exposta, um conceito fundamental é o de “conteúdo local” (art. 2º, VIII, da Lei nº 12.351), que exige a produção nacional de diversos bens e serviços envolvidos na exploração. No contrato de partilha de produção, o contratado adquire a propriedade apenas do “custo em óleo” (“cost oil”), previsto no art. 29, IV, e que só é devido se o campo se tornar comercialmente viável, e parte do excedente em óleo (“profit oil”), conforme o art. 29, VII. Desse modo, a Administração não apenas recebe um pagamento em dinheiro, mas se associa no potencial ganho excedente (e também nos riscos, com as exceções legais e contratuais) do empreendimento. Os requisitos do contrato de partilha de produção estão referidos no art. 29 da Lei nº 12.351. O prazo é limitado a 35 anos, conforme o art. 29, XIX. Há diversas causas para extinção antecipada, como o final da fase exploratória sem descoberta comercial, observados os termos e limites da Lei nº 12.351.
O contratado será sempre um consórcio, minuciosamente regulado pelos arts. 19 a 26, que preveem, entre outros requisitos, participações obrigatórias e relevantes da Petrobras e da PPSA. Uma das críticas que se formulam ao modelo é o excesso de ingerência estatal representado por essa intensa regulação; outra visão do mesmo fenômeno vê nesses requisitos a garantia de preservação da posição do Estado brasileiro em relação ao potencial do Pré-Sal e das áreas estratégicas.
A licitação não difere substancialmente da prevista na Lei nº 9.478 e é realizada segundo a modalidade de leilão. O critério de julgamento é a maior oferta de excedente em óleo acima do mínimo estipulado no edital. Assegura-se a participação de licitantes estrangeiros. Como a Petrobras pode ser contratada diretamente para a partilha de produção, os dois cenários possíveis serão sempre a Petrobras como contratada exclusiva ou um consórcio como contratado, tendo a Petrobras como consorciada – sempre com uma participação não inferior a 30% do consórcio. Embora seja possível a transferência do contrato (art. 31), a Petrobras não pode transferir sua posição exceto em relação à posição adquirida por meio de licitação, acima do mínimo legal para sua participação. A Lei nº 12.351 também criou um novo regime de unitização (arts. 33 a 41), este aplicável tanto ao Pré-Sal e áreas estratégias quanto aos contratos de concessão regidos pela Lei nº 9.478.
O regime contratual se completa com a previsão de determinados pagamentos em favor do Poder Público, especificamente royalties e o bônus de assinatura (art. 42). Nenhum desses dois itens pode integrar o “cost oil” (art. 42, §§ 1º e 2º). O art. 43 também prevê, tal como o art. 53 da Lei nº 9.478, um pagamento de até 1% da produção em favor dos proprietários da área de superfície.
As críticas dirigidas ao processo de leilão de Libra são, de certo modo, contraditórias. Alguns afirmam que a existência de petróleo em grande quantidade nos blocos leiloados já era conhecida, pelo que cabia ao Brasil explorá-lo sozinho por meio da Petrobras. Mas outros dizem que o modelo é intervencionista em excesso e engessa o empreendimento privado e reduz o interesse do mercado: a Petrobras tem participação mínima de 30% no consórcio, ultrapassada neste caso, e é a operadora obrigatória; a PPSA é fiscalizadora, com poder de veto de certas decisões; há diversas participações obrigatórias em favor da União.
A exploração do pré-sal envolve riscos técnicos e econômicos que não me cabe comentar. O modelo de partilha de produção, previsto na Lei do Pré-Sal, é praticado internacionalmente como um dos modelos de exploração, com graus variados de intervenção estatal. O principal desafio jurídico neste momento é o Estado brasileiro não abusar dos seus vários papéis neste processo e atuar de modo a respeitar a confiança dos investidores e para promover a eficiência econômica e o melhor resultado para os vários interessados no empreendimento – o maior dos quais é o próprio Estado brasileiro.
Outro aspecto que deve ser lembrado é que a grande participação do Estado brasileiro se dará sobre o “excedente em óleo” (“profit oil”). Isso permitirá que o consórcio, antes de partilhar o resultado da produção com o Estado brasileiro, recupere o seu custo por meio do “cost oil.” Por decorrência, será sempre necessário o acompanhamento da atuação do consórcio para que o “cost oil” não seja indevidamente ampliado. Os mecanismos previstos no modelo destinam-se, em parte, a permitir esse controle. O importante é que as regras sejam cumpridas para que as posições de todas as partes envolvidas permaneçam as assumidas no momento do leilão.
*Cesar A. Guimarães Pereira é mestre e doutor em Direito pela Universidade Católica de São Paulo e sócio da Justen, Pereira, Oliveira e Talamini advogados. É coordenador da seção de Licitações e Contratos Administrativos da ReDAC – Revista de Direito Administrativo Contemporâneo, coordenada por Marçal Justen Filho, uma publicação impressa e em ebook da Revista dos Tribunais, selo editorial da Thomson Reuters no Brasil.
