This article was written by guest author Victor Carvalho Pinto*. This is part of a series of opinion articles that were originally published in Última Instância in Brazil. The original Portuguese version can be found below. 

 

Urban expansion through horizontal condominiums, composed of private lots for private use and common areas reserved for shared use among the residents, has been a recent tendency in Brazilian urbanization.

This model of urban development is gradually substituting the traditional subdivision into lots, in which there isn’t any legal link between the lots, and the common areas are assets for everyone’s use. It is open to enjoyment by the general population, whether they are a resident or not.

Another more distinct connected phenomena refers to “closed developments.” Dealing with developments per se, but which are granted to an association of residents, who assume its conservation, in exchange for control over who can and cannot have access.

In both cases, circulation is restricted for persons outside of the setting; in a horizontal condominium the road system and the free areas are private, while in closed developments, they are public, but access is restricted to the residents.

Even with their broad dissemination, horizontal condominiums are not explicitly contemplated in any federal law. The Law of urban land subdivision determines that urban expansion deals exclusively with the form or subdivision, the final product of which is the “lot”, in other words, the land is “destined for building”, “served by basic infrastructure” and “the dimensions of which attend to urban indexes defined by the planning director or municipal law for the zone in which it is situated.” (Art. 2, §§ 1 and 4, of Law 6.766/1979).

In turn, the Law of condominiums in buildings and real estate corporations and the Civil Code, in the chapter relative to “condominium for building” only autonomous units considered as buildings or parts of buildings are allowed (Art. 1 of Law 4.591/1964 and Art. 1.331 of Law 10.406/2002). There is no mention in any federal law, however, of something called “horizontal condominium”, or “lot condominium”. This figure of speech is only found in some municipal laws, many of which were published prior to the Constitution.

The question that arises in these cases is whether the Municipalities have the power to institute a new form of urban expansion and if, in the event of a positive response, if this would be a matter reserved for the planning director. It deals, therefore, with a question of constitutional right, which should be clarified by the Federal Supreme Court.

Hence the importance of RE 607.940, in which the constitutionality of District Supplementary Law No 710, from 2005 is discussed, which governed what are called “closed condominiums.” The appeal was proposed by the Federal Prosecutor of the Federal Government against the ruling of the Court of Justice who dismissed it by majority vote of nine against four court appeal judges, a direct action of unconstitutionality proposed against an established Law, under the argument that the matter could only be dealt with by the planning director. Dealing with closed condominiums by means of extravagant laws not founded on global urban studies and developed without participation of the population, the Federal Government would have violated the obligation of the planning director.

The foundation for this thesis is found in the paragraphs of Art. 182 of the Constitution according to which, “the planning director, approved by the Municipal Chamber, required for cities with more than twenty thousand inhabitants, is the basic instrument of development policy and urban expansion” (§ 1).

The Federal Supreme Court recognized the existence of the general repercussion relative to theme 348: “Master Plan as the basic instrument of development policy and urban expansion”. The spokesperson for this case, Minister Teori Zavaski, dismissed the appeal, accompanied by Minister Roberto Barroso. Following that, Minister Marco Aurélio opened the disagreement, considering the district law unconstitutional. The trial was interrupted by the request for access by Minister Luiz Fux.

The spokesperson considered that “the district law sets up, in fact, regarding the different form of subdivision of private closed lots, dealing with the internal economy of these spaces and dealing with the minimum urban requirements they should contain”. The distinction between this new form of subdivision and traditional subdivision resides in the “possibility of physical enclosure and the resulting limitation of access to the area to be subdivided” and in the “transference of the corresponding obligations to the condominiums.”

In its interpretation, the power to regulate the subdivision of urban lots is duly municipal (Art. 30, VIII, of the Constitution), not to be confused with the power to supplement the general federal standards of urban law (Arts. 24, I, and 30, II, of the Constitution).

With regard to the obligation of the master plan, it can be understood that “not every urban matter must necessarily be contained in this plan, the material content of which has no delineation objectively airtight in the constitutional text”. Except, however, that the zoning in the city, indicative of the areas in which closed condominiums would be admitted, must be part of the master plan.

Minister Zavaski concludes the vote with the following memorandum: “Under a formal and material aspect, Supplementary District Law No. 710/2005 is legitimate and provides for a differentiated form of occupation and subdivision of urban lots in closed subdivisions, dealing with the internal order of these spaces and the minimum urban requirements to be observed within them.”

If this vote prevails, the prerogative of municipalities will be ensured to institute “differentiated forms of occupation and subdivision of lots”, to the horror of what is arranged for in federal legislation, which will have as a consequence the consecration of a closed condominium as a legitimate alternative for subdivision.

The 1988 Constitution reserved the power for the Union to legislate regarding general standards of urban law, with the states, the Federal Government and the municipalities being responsible to supplement them. (Arts. 24, I, and paragraphs, cc Art. 30, II, of the Constitution).

The private power of the municipality consistent with Art. 30, VIII does not mention the legal regime in abstract of the subdivision of land, object of the federal law, but to the concrete reference of the areas in which it will be admitted or even become obligated. Stated in the constitutional text, dealing with completion of “planning and control of the use, of the subdivision and the occupation of urban land, to “promote adequate territorial planning” power to be exercised by the Master Plan “basic instrument of policy for development and urban expansion” (Art. 182, § 1). It is therefore up to the municipalities and the Federal Government, to plan and control subdivision of land, determined by the master plan to areas susceptible to urban development.

The material reserved for the master plan cannot, in turn, be reported by other legislative acts, such as the supplementary law in question. The urban plans must be developed following a specific administrative procedure that institutionalizes urbanism, to ensure their technical foundation and legitimate policy. Even though they must be approved by the Municipal Chamber, the plans do not get confused with laws in the material sense, as they lack generality and abstraction. When many they can be considered laws with concrete effects, in other words, administrative acts re-vamped in a legal sense.

*Victor Carvalho Pinto is a legislative consultant for the Federal Senate in the area of Urban Development; Doctor of Economic and Financial Law from the University of São Paulo; and author of the book “Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade” [“Urban Law: Master Plan and Property Rights”, in 4th Edition (Revista dos Tribunais [Magazine of the Courts], 2014]).

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A expansão urbana por meio de condomínios horizontais, compostos por terrenos particulares de uso privativo e áreas de uso comum reservadas ao uso compartilhado dos condôminos, tem sido uma tendência recente da urbanização brasileira.

Esse modelo de desenvolvimento urbano vem aos poucos substituindo o tradicional loteamento, em que não há qualquer vínculo jurídico entre os lotes e as áreas de lazer são bens de uso comum do povo, abertos à fruição da população em geral, seja ela residente ou não no loteamento.

Outro fenômeno conexo, mas distinto, diz respeito aos chamados “loteamentos fechados”. Trata-se de loteamentos propriamente ditos, mas cujos logradouros são concedidos a uma associação de moradores, que assume sua conservação, em troca de um controle sobre quem pode ou não acessá-los.

Em ambos os casos, restringe-se a circulação de pessoas estranhas ao assentamento; no condomínio horizontal, o sistema viário e as áreas livres são particulares, enquanto no loteamento fechado, são públicos, mas de acesso restrito aos moradores.

Apesar de sua ampla disseminação, os condomínios horizontais não estão explicitamente previstos em nenhuma lei federal. A Lei do parcelamento do solo urbano determina que a expansão urbana se dê exclusivamente sobre a forma de loteamento, cujo produto final é o “lote”, ou seja, o terreno “destinado à edificação”, “servido de infraestrutura básica” e “cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe” (art. 2º, §§ 1º e 4º, da Lei 6.766/1979).

Por sua vez, a Lei de condomínios em edificações e incorporações imobiliárias e o Código Civil, no capítulo relativo ao “condomínio edilício”, somente admitem unidades autônomas constituídas por edificações ou partes de edificações (art. 1º da Lei 4.591/1964 e art. 1.331 da Lei 10.406/2002). Em nenhuma lei federal há menção, portanto, ao chamado “condomínio horizontal” ou “condomínio de lotes”. Essa figura somente é encontrada em algumas leis municipais, muitas das quais editadas anteriormente à Constituição.

A questão que se coloca nesses casos é se os Municípios têm competência para instituir uma nova forma de expansão urbana e se, na hipótese de uma resposta positiva, se essa seria uma matéria reservada ao plano diretor. Trata-se, portanto, de uma questão de direito constitucional, que deverá ser elucidada pelo Supremo Tribunal Federal.

Daí a importância do RE 607.940, em que se discute a constitucionalidade da Lei Complementar Distrital nº 710, de 2005, que disciplinou os chamados “condomínios fechados”. O recurso foi proposto pelo Ministério Público do DF contra acórdão do Tribunal de Justiça que julgou improcedente, pelo voto majoritário de nove contra quatro desembargadores, ação direta de inconstitucionalidade proposta contra a referida Lei, sob o argumento de que a matéria somente poderia ser disciplinada pelo plano diretor. Ao disciplinar os condomínios fechados por meio de lei extravagante, não fundamentada em estudos urbanísticos globais e elaborada sem participação da população, o Distrito Federal teria violado a obrigatoriedade do plano diretor.

O fundamento dessa tese encontra-se nos parágrafos do art. 182 da Constituição, segundo os quais, “o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (§ 1º).

O STF reconheceu a existência de repercussão geral relativa ao tema 348: “Plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. O relator do caso, Ministro Teori Zavaski, negou provimento ao recurso, tendo sido acompanhado pelo Ministro Roberto Barroso. Em seguida, o Ministro Marco Aurélio abriu a dissidência, por considerar a lei distrital inconstitucional. O julgamento foi interrompido pelo pedido de vista do Ministro Luiz Fux.

O relator considera que “a lei distrital dispôs, na verdade, a respeito de uma forma diferenciada de parcelamento de solos particulares fechados, tratando da economia interna desses espaços e tratando dos requisitos urbanísticos mínimos que eles deverão conter”. A distinção entre essa nova forma de parcelamento e o tradicional loteamento residiria na “possibilidade de fechamento físico e da consequente limitação de acesso da área a ser loteada” e na “transferência aos condôminos dos encargos correspondentes”.

Em sua interpretação, a competência para disciplinar o parcelamento do solo urbano é propriamente municipal (art. 30, VIII, da Constituição), não se confundindo com a competência para suplementar as normas federais gerais de direito urbanístico (arts. 24, I, e 30, II, da Constituição).

No que diz respeito à obrigatoriedade do plano diretor, entende que “nem toda matéria urbanística deve estar necessariamente contida nesse plano, cujo conteúdo material não tem delimitação objetivamente estanque no texto constitucional”. Ressalva, no entanto, que o zoneamento da cidade, indicativo das áreas em que seriam admitidos os condomínios fechados, deve integrar o plano diretor.

O Ministro Zavaski conclui o voto com a seguinte ementa:

“É legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar Distrital nº 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados.”

A prevalecer esse voto, ficará assegurada a prerrogativa dos municípios para instituir “formas diferenciadas de ocupação e parcelamento do solo”, ao arrepio do que dispõe a legislação federal, o que terá por consequência a consagração do condomínio fechado como alternativa legítima ao loteamento.

A Constituição de 1988 reservou à União a competência para legislar sobre normas gerais de direito urbanístico, cabendo aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios suplementá-las (arts. 24, I, e parágrafos, cc art. 30, II, da Constituição).

A competência privativa do município constante do art. 30, VIII, não diz respeito ao regime jurídico em abstrato do parcelamento do solo, objeto da lei federal, mas à indicação em concreto das áreas em que ele será admitido ou mesmo tornado obrigatório. Na dicção do texto constitucional, trata-se de realizar “planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”, para “promover adequado ordenamento territorial”, competência a ser exercida por meio do Plano Diretor, “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). Cabe aos municípios e ao Distrito Federal, portanto, planejar e controlar o parcelamento do solo, determinando, por meio do plano diretor, as áreas suscetíveis de urbanização.

A matéria reservada ao plano diretor não pode, por sua vez, ser veiculada por outros atos legislativos, como a lei complementar em questão. Os planos urbanísticos devem ser elaborados segundo um procedimento administrativo específico, que institucionalize do urbanismo, do modo a assegurar sua fundamentação técnica e legitimação política. Ainda que devam ser aprovados pela Câmara Municipal, os planos não se confundem com leis em sentido material, pois carecem de generalidade e abstração. Quando muito, podem ser considerados leis de efeitos concretos, ou seja, atos administrativos revestidos de forma legal.